- En la reciente sentencia de 6 de mayo de 2025, recurso 853/2022, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha reafirmado su jurisprudencia acerca del carácter esencial del trámite e audiencia e información pública en los procedimientos de elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general de la Administración General del Estado, regulado por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como por el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- La cuestión que revestía interés casacional consistía en determinar si, una vez constatado que se había producido una modificación relevante en la estructura y sustancia de una orden ministerial tras el trámite de audiencia pública, podía justificarse la falta de reiteración de ese trámite en que dichas modificaciones se produjeron como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública y en que la recurrente dispuso de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo alegar cuanto tuvo por conveniente.
- Tras recordar el marco general regulatorio de los trámites de consulta, audiencia e información pública, la Sentencia reitera la jurisprudencia precedente[1] que ha sostenido que la necesidad de reiterar el trámite exige que la demandante justifique que “los cambios introducidos constituyen modificaciones sustanciales del texto, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto”.
Y en este sentido afirma la Sala Tercera que “en el caso de cambios o alteraciones en el proyecto tras el trámite de audiencia o información pública, aunque hayan sido sugeridas en el curso de la propia tramitación, será necesario reiterar el trámite si los cambios introducidos son sustanciales; definida la sustancialidad en los términos ya vistos: que los cambios introducidos afecten a aspectos nucleares de lo proyectado, tanto por la relevancia intrínseca de las alteraciones como por su significación relativa, esto es, poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición a fin de determinar en qué medida alteran de manera sustantiva el modelo regulatorio inicialmente propuesto. Como dijo la Sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2022 (RC 4145/2021), tal sustancialidad deriva de que se trate de una modificación en el texto aprobado respecto del que fue sometido a información pública que suponga “una modificación esencial de la norma... en su concepción o estructura”, “en su finalidad” o “en cuestiones tan esenciales que requieran un nuevo período de información pública””.
Para la Sentencia, si la modificación producida tras el trámite de información pública es sustancial, es irrelevante que haya sido sugerida durante la propia tramitación de la disposición, y el trámite de audiencia ha de ser reiterado.
- A ello añade que la omisión de esa reiteración no queda subsanada por la eventual audiencia ante el Consejo de Estado, que ha de conceder este órgano, pues esa virtualidad subsanatoria solo podría haber existido o tenido alguna virtualidad “si resultara inequívoco” que las observaciones de la entidad demandante “habían sido trasladadas al titular de la potestad reglamentaria, es decir, si aún omitido formalmente el trámite, se hubiera cumplido su finalidad”.
Ese traslado, de ordinario, no se produce cuando el expediente de tramitación de la norma se remite al Consejo de Estado.
- En suma, siendo sustanciales las modificaciones introducidas en el proyecto normativo tras el trámite de información pública, “era imperativa la reiteración del trámite, pese a que las modificaciones se produjeran como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de audiencia o información pública; sin que se pueda entender subsanada tal omisión por el mero hecho de que la recurrente dispusiera de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo alegar cuanto tuvo por conveniente, pues no ha resultado acreditado de forma concluyente que sus observaciones hubieran sido trasladadas y valoradas por el titular de la potestad reglamentaria”.
- ¿En qué se traduce esta sentencia?
La tramitación de las normas cuenta con una serie de garantías que deben ser respetadas por parte de las autoridades competentes. No puede omitirse esos trámites o, en este caso, su reiteración, cuando con ello se produce una vulneración del derecho de participación de los ciudadanos y los diferentes agentes económicos que hubieran intervenido en el procedimiento de elaboración.
Esta resolución judicial obliga a revisar las diferentes versiones de los proyectos normativos y, en particular, la resultante del trámite de audiencia e información pública a fin de verificar si el texto al que se hicieron alegaciones ha sufrido alguna modificación sustancial, en el sentido de la indicada jurisprudencia. De detectarse uno de esos cambios sustanciales (por ejemplo, al consultar el expediente ante el Consejo de Estado), debe sostenerse la posible ilegalidad total o parcial del proyecto normativo, en caso de que no se celebre de nuevo el trámite de audiencia e información pública.
Esta jurisprudencia es aplicable a todas aquellas disposiciones a las que se aplican la Ley 50/1997 y la Ley 39/2015, por lo que su potencial aplicación se extiende a los productos normativos de rango reglamentario de la Administración estatal y de la administración institucional, autoridades administrativas independientes incluidas.
[1] (
Sentencias de la Sala de 25 de octubre de 2017, rec. 1386/2016, F.J. 3º; de 20 de marzo de 2018, rec. 454/2016, F.J. 2º; de 19 de diciembre de 2018, rec. 4908/2016, F.J. 6º; de 13 de junio de 2019, rec. 87/2017; de 21 de enero de 2019, rec. 639/2017. F.J. 4º; de 28 de mayo de 2020, rec. 47/2018; 10 de noviembre de 2020 (rec. 455/2018); 30 de septiembre de 2020 (rec. 36/2019); y 16 de octubre de 2023, rec. 848/2022.
