Drones: cómo sobrevivir en un frondoso marco legal y no ser sancionado

1. Introducción

Conocer el estado actual del marco normativo de los denominados UAS (por sus siglas en inglés), es decir, “Unmanned Aerial Vehicle” (Vehículo Aéreo no Tripulado) y popularmente conocidos como Drones (utilizaremos de forma indistinta la expresión Drones y UAS), no resulta una tarea sencilla para todos los agentes implicados y para cualquier otro interesado en este ámbito.

Ciertamente, el volumen de normas legales vigente es muy abundante y complejo. De forma muy resumida, puede decirse que ello es debido en buena parte a la necesidad de conjugar legislación muy diversa, procedente de distintas áreas, especialmente del campo aeronáutico; reglamentos comunitarios, que son los que han regulado esta actividad con más detalle y la legislación estatal, que ha tratado de llenar los huecos legales que la reglamentación de la UE ha dejado a los Estados miembros, como por ejemplo, la regulación de los UAS denominados “No EASA”, por estar excluidos del Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo (Reglamento base EASA) y que incluye los servicios de UAS prestados por el servicio de aduanas, policía, emergencias, etc., para las que existe normativa nacional (Real Decreto 1036/2017, pendiente de ser sustituido por un nuevo Real Decreto que se encuentra en fase de proyecto); por último, la dualidad de la normativa civil y militar aplicable en determinadas situaciones

Por otro lado, las áreas afectadas son muchas y van desde la fabricación, a los estándares de homologación y certificación; formación de los pilotos, pasando por la conveniencia de disponer de registros de pilotos, fabricantes y los propios drones, y así tener identificados todos los elementos de este sector; el control de los vuelos, y en último extremo, contar con la capacidad para poder intervenir contra drones que están operando de forma negligente o malintencionada.

Ahora bien, en esta nota nos vamos a centrar exclusivamente en la parte legal y más en concreto en la actividad de los drones y la operativa de vuelo en sus respectivas categorías: abierta, específica y certificada. También se hará una breve referencia al proyecto de real decreto sobre Drones y, asimismo, a la inexistencia de normativa específica de control sobre el uso de alcohol o drogas en el uso de los Drones. Quedan, sin embargo, fuera de esta aproximación cuestiones como el funcionamiento del U-Space (espacio aéreo donde operen aeronaves tripuladas y no tripuladas, una de las preocupaciones principales para la implantación segura de este sistema de gestión de tráfico aéreo), los registros y zonas de vuelo, la seguridad nacional y las operaciones de los drones en el entorno marino, por ejemplo.

2. La principal normativa vigente que tienes que conocer: los reglamentos de la Unión Europea y la legislación española

De acuerdo con el Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo (Reglamento base EASA, en relación a la creación de la Agencia Europea de Seguridad Aérea, EASA, por sus siglas en inglés), la Unión Europea (UE, en adelante) tiene competencia sobre todas las aeronaves no tripuladas (UAS), independientemente de su masa operativa, excepto sobre aquellas utilizadas para llevar a cabo actividades o servicios militares, de aduanas, policía, búsqueda y salvamento, lucha contra incendios, control fronterizo, vigilancia costera o similares (actividades “No EASA”). Estas últimas actividades quedan bajo el control y la responsabilidad de un Estado miembro.

La Regulación básica de los UAS aplicable es la siguiente:

• Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 de la Comisión, de 24 de mayo de 2019, relativo a las normas y procedimientos aplicables a la utilización de aeronaves no tripuladas (enlace a la norma).
• Reglamento de Ejecución (UE) 2020/639 de la Comisión, de 12 de mayo de 2020, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 en lo que concierne a los escenarios estándar de operaciones ejecutadas dentro o más allá del alcance visual (enlace a la norma).
• Reglamento de Ejecución (UE) 2020/746 de la Comisión, de 4 de junio de 2020, por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 en lo que respecta al aplazamiento de las fechas de aplicación de determinadas medidas en el contexto de la pandemia de COVID-19 (enlace a la norma).
• Reglamento Delegado (UE) 2019/945 de la Comisión, de 12 de marzo de 2019, sobre los sistemas de aeronaves no tripuladas y los operadores de terceros países de sistemas de aeronaves no tripuladas
• Reglamento Delegado (UE) 2020/1058 de la Comisión, de 27 de abril de 2020, por el que se modifica el Reglamento Delegado (UE) 2019/945 en lo que respecta a la introducción de dos nuevas clases de sistemas de aeronaves no tripuladasAdemás, son relevantes los Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 consolidado que incluye los cambios del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/639 y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/746; y el Reglamento Delegado (UE) 2019/945 consolidado que incluye los cambios del Reglamento Delegado (UE) 2020/1058.La norma legal básica, como se ha señalado, es el Reglamento EASA. Este Reglamento, como se indicó anteriormente, especifica su ámbito de aplicación, así como las exenciones en la aplicación para las UAS “No EASA”.En suma, la UE extiende su competencia sobre las aeronaves tripuladas y no tripuladas independientemente de su masa operativa, y asume competencias sobre las siguientes materias:

• Diseño, producción, mantenimiento y operación de aeronaves, incluyendo aeronaves no tripuladas (Anexo IX del Reglamento) y equipos para su control;
• Prestación de servicios de gestión de tránsito aéreo y de navegación aérea y diseño de las estructuras del espacio aéreo en Cielo Único Europeo;
• Personal y organizaciones que participan en las actividades anteriores.No obstante, como hemos señalado, este Reglamento de la UE delega en los Estados miembros el desarrollo de normativa nacional respecto a determinadas operaciones de aeronaves no tripuladas por razones de seguridad pública o de protección de la privacidad, aparte del correspondiente a las exenciones a las actividades estatales (militares, aduanas, policía, etc). En España, a las “actividades No EASA”, como por ejemplo, policía, aduanas, vigilancia costera, búsqueda y salvamento, etc., se les aplica, básicamente, el RD 1036/2017 y el RD 1180/2018.Esta normativa será sustituida por un nuevo Real Decreto (existe un anteproyecto publicado) sobreDronesqueserviráparaalinearlanormativanacionalconlaeuropeaylas operaciones habrán de desarrollarse según los requisitos correspondientes a la categoría operacional en la que se inscriban: abierta, específica o certificada. Además, se prevé que los organismos públicos que lleven a cabo sus propias operaciones serán responsables de asegurar el cumplimiento de dichos requisitos, entre otras cuestiones abordadas en el futuro real decreto.Por otro lado, resulta necesario señalar que además de EASA (Agencia Europea de Seguridad Aérea), en España dos son los organismos relevantes para la aplicación del marco normativo de la UE y nacional de los Drones. Por un lado la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), organismo responsable de velar que se cumplan las normas de aviación civil en el conjunto de la actividad aeronáutica de España de todas las aeronaves (pilotadas y no pilotadas), y por otro lado, ENAIRE, responsable del control de las aeronaves que despegan, aterrizan o transitan por nuestro espacio aéreo y que reciban servicios de comunicaciones, navegación y vigilancia.3. ¿Cuáles son los requisitos legales aplicables a los vuelos de los Drones?El Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 establece las reglas y los procedimientos aplicables a la utilización de las aeronaves no tripuladas (Drones).Las categorías de operación de vuelos de los UAS se basan en el nivel de riesgo de las mismas y se establecen de menos a más riesgo. De este modo, en función de ese nivel de riesgo se establecen tres categorías operacionales: categoría ‘abierta’, categoría ‘específica’ y categoría ‘certificada’. Vamos a verlas una por una y de forma muy resumida.3.1.Categoría ‘abierta’La categoría ‘abierta’ abarca aquellas operaciones de UAS de bajo riesgo. Las operaciones en la categoría ‘abierta’ no requieren de una autorización operacional por parte de AESA ni una declaración del operador de UAS antes del inicio de la operación.

La categoría ‘abierta’ se divide, a su vez, en tres subcategorías: A1, A2 y A3.

Subcategoría A1

Con carácter general, las operaciones realizadas en esta modalidad de vuelo de un UAS implica que deben realizarse sin sobrevolar por encima de concentraciones de personas y procurando no sobrevolar por encima de ninguna persona no participante en la operación. Las operaciones en la subcategoría A1 se realizarán con UAS que cumplan una serie de requisitos

Subcategoría A2

Los vuelos de los UAS de esta subcategoría se deben realizar manteniendo una distancia de seguridad de al menos 30 metros respecto de personas no participantes en la operación.

Las operaciones en la subcategoría A2 únicamente se podrán realizar con UAS que lleven la etiqueta de identificación de la clase C2 (entre otros, tener una MTOM inferior a 4 kg; tener limitada la altura máxima desde el punto de despegue a 120 metros, etc).

Subcategoría A3

Las operaciones se realizarán en zonas en las no se pondrá en peligro a ninguna persona no participante y a una distancia horizontal mínima de 150 metros de zonas residenciales comerciales, industriales o recreativas y deben cumplir una serie de requisitos.

Todas las operaciones en la categoría ‘abierta’ se realizarán a una altura máxima sobre el terreno de 120 m.

3.2. Categoría “Específica”

La categoría ‘específica’ comprende aquellas operaciones de UAS con un riesgo medio.

En este tipo de operaciones es necesaria una autorización previa por parte de AESA antes de llevar a cabo la operación pretendida, aplicando las medidas de atenuación identificadas en una evaluación de riesgo operacional, excepto cuando la operación se realice bajo un escenario estándar (‘STS’), en cuyo caso una declaración (responsable) por parte del operador de UAS será suficiente, o cuando el operador de UAS posea un certificado de operador UAS ligero.

Los dos escenarios contemplados son los siguientes:

- Escenario estándar 1 (‘STS-01’): Operaciones VLOS (aquellas en las que existe contacto visual directo del operador con el UAS) sobre una zona terrestre controlada en entorno urbano con un Dron que disponga de identificación .

- Escenario estándar 2 (‘STS-02’): Operaciones BVLOS (más allá del alcance visual del operador) sobre una zona terrestre controlada en un entorno escasamente poblado con UAS que dispongan de identificación.

3.3. Categoría ‘certificada’

La categoría ‘certificada’ engloba aquellas operaciones de UAS con un riesgo alto.

Las UAS de esta categoría tienen dimensiones superiores a 3 metros o más, se utilizan sobre concentraciones de personas; diseñados y utilizados para el transporte de mercancías peligrosas que puedan poner en riesgo a terceras partes en caso de accidente o las operaciones de UAS en las cuales AESA, sobre la base de la evaluación del riesgo, considera que el riesgo de la operación no puede atenuarse adecuadamente sin la certificación del UAS y del operador de UAS y, en su caso, sin la obtención de una licencia por parte del piloto a distancia.

Las operaciones en la categoría ‘certificada’ requieren que el UAS se encuentre certificado, que el piloto a distancia, cuando exista, disponga de una licencia, y que el operador de UAS disponga de un certificado de operador aéreo «AOC» emitido por AESA, para garantizar un nivel adecuado de seguridad.

No obstante, esta categoría todavía está pendiente de más desarrollo normativo por parte de la UE.

4.1 ¿Cómo afecta la regulación vigente al uso recreativo de los Drones?

Es importante destacar que el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947 no hace distinción entre usuarios profesionales y recreativos, por lo que éste es también de obligado cumplimiento a los usuarios de UAS que realicen actividades deportivas, recreativas, de competición y de exhibición, así como a todo tipo de actividades lúdicas en general.

El uso recreativo venía regulado por las disposiciones adicionales del Real Decreto 1036/2017. Con la entrada en aplicación de la normativa europea, el uso recreativo, lúdico o deportivo de aeronaves no tripuladas se rige por lo establecido en los reglamentos europeos que regulan las operaciones aéreas independientemente de si el uso es profesional o recreativo.

Por tanto, aquellas personas que dispongan de un UAS para uso particular deberán cumplir con lo establecido en los reglamentos europeos, entre lo que cabe destacar:

• Operar sus aeronaves según las categorías operacionales definidas y las condiciones y limitaciones establecidas en el lugar de vuelo.
• Registrarse como operador de UAS en AESA.
• Cumplir con los requisitos de formación de los pilotos a distancia.
• Las aeronaves han de cumplir con los requisitos técnicos establecidos y deidentificación a distancia.

- Aquellos usuarios que vuelen en el marco de un club o asociación de aeromodelismo deberán hacerlo en los lugares habilitados para ello y cumplir con las condiciones y limitaciones establecidas por éstos.

Adicionalmente, la Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea establece en su artículo 151.2 que las aeronaves civiles no tripuladas están sujetas a las normas aeronáuticas cualesquiera que sean las finalidades a las que se destinen. Por tanto, las normas que regulan el uso de UAS son de aplicación también al uso recreativo salvo que se especifique lo contrario.

Sorprendentemente -dado el volumen de regulación existente- no existe ninguna norma legal concreta, ni en los reglamentos comunitarios ni en la legislación española, que contemple algún sistema de prevención y control sobre el consumo de estupefacientes o alcohol por parte de los pilotos de drones.

Aunque existe legislación para penalizar estas conductas para pilotos de aeronaves tripuladas (Ley de Navegación Aérea), o para la conducción de vehículos a motor, no se ha previsto ningún tipo de sanción administrativa o penal para los pilotos de drones y no parece sostenible que se pueda aplicar por analogía la normativa sancionadora administrativa y menos la legislación penal

Parece muy necesario no demorar en exceso la elaboración de una legislación específica administrativa y penal, debido al riesgo que, en mayor o menor proporción, supone la operación de un dron y que debería obligar a los pilotos y operadores a realizar su actividad en plenas condiciones psico-físicas .

4.2. ¿Qué obligaciones tienen los clubes y asociaciones de aeromodelismo?

De acuerdo con lo indicado en el artículo 16 del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/947, un club o asociación de aeromodelismo podrá solicitar a AESA la expedición de una autorización para realizar operaciones con UAS en el marco de clubes o asociaciones de aeromodelismo. En este sentido, un club o asociación de aeromodelismo se define como aquella organización legalmente establecida en un Estado miembro para la realización de vuelos de recreo, exhibiciones aéreas, actividades deportivas o actividades de competición con UAS.

Las autorizaciones que AESA expedirá a los clubes o asociaciones de aeromodelismo se harán de conformidad con los procedimientos, la estructura organizativa y el sistema de gestión del club o asociación de aeromodelismo. En la autorización expedida por AESA se especificarán las condiciones en las que pueden efectuarse las operaciones y dicha autorización se limitará al territorio nacional.

Los miembros de un club o asociación de aeromodelismo deberán registrarse como operadores de UAS en el sistema que AESA habilitará a tal efecto. Dichos miembros podrán registrarse por ellos mismos o bien dar permiso al club o asociación de aeromodelismo para que este los registre en su nombre.

Los clubes o asociaciones de aeromodelismo podrán seguir realizando sus actividades con UAS de acuerdo con la normativa nacional y sin necesidad de autorización hasta el 1 de enero de 2023, fecha a partir de la cual todos los clubes o asociaciones de aeromodelismo que quieran operar UAS en territorio nacional deberán estar autorizados por AESA.

5. Algunas conclusiones y un breve resumen de aspectos clave de la regulación vigente

Lo primero que llama la atención de la regulación del sector es su extrema complejidad, la variedad de normativa aplicable y el grado de conocimiento técnico necesario. A ello hay que añadir la rápida evolución técnica y la rápida -en general- respuesta legislativa.

Sin embargo, deben impulsarse una serie de medidas para que todo el sistema pueda funcionar adecuadamente, incluyendo la difusión y conocimiento del marco normativo, dado que además de sus muchas implicaciones hay que recordar continuamente que los drones no son juguetes. Por otro lado, parece necesario la existencia de control previo sobre el consumo de estupefacientes y el alcohol para los operadores de drones.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede resumir los aspectos básicos de la normativa sobre drones en los siguientes puntos:

• La normativa europea se aplica a cualquier aeronave no tripulada indistintamente de su masa y de uso, ya sea profesional o recreativo (incluidos los aeromodelos). Además, se contemplan las operaciones autónomas (sin posibilidad de intervención por parte del piloto) y, dependiendo de la categoría operacional, se permiten el transporte aéreo con UAS y los enjambres.
• Las operaciones de UAS se realizarán en tres categorías operacionales basadas en el riesgo de la operación: ‘abierta’, ‘específica’ y ‘certificada’.
• Los operadores de UAS deberán registrarse ante AESA e indicar su número de registro en las aeronaves no tripuladas, creándose un registro de operadores interoperable a nivel comunitario.
• Nuevo sistema de formación de pilotos basado en el riesgo de la operación. Para operaciones en categoría abierta deberá superarse un examen online de conocimientos realizado por AESA..
• Como norma general, no se exige certificado médico para los pilotos a distancia en las categorías ‘abierta’ y ‘específica’.
• Se definen diferentes procedimientos y requisitos para la habilitación de operadores y para la autorización de operaciones. El operador de UAS no necesita obtener una autorización operacional para realizar operaciones en categoría ‘abierta’, ni en categoría ‘específica’ si su operación se ajusta a un escenario estándar.
• Se definirán zonas geográficas de UAS en las que se permitirán, prohibirán o restringirán operaciones de UAS;
• Dependiendo de las características operacionales, los clubes o asociaciones de aeromodelismo deberán solicitar a AESA la expedición de una autorización para realizar operaciones con UAS a partir del 1 de enero de 2023.